Ελεγκτικό Συνέδριο/Αποκαλυπτική έκθεση: Κανόνας οι απευθείας αναθέσεις στο Δημόσιο – 316.000 συμβάσεις με κόστος σχεδόν 4,5 δις μέσα σε 2 έτη

Οι απευθείας αναθέσεις τείνουν να γίνουν πλέον ο κανόνας στον δημόσιο τομέα – μια πρακτική που ξεκίνησε «λόγω πανδημίας» αλλά επεκτάθηκε για λόγους ευελιξίας και παράκαμψης διαδικασιών, τις περισσότερες φορές δίχως διαφάνεια και λογοδοσία. Αυτό προκύπτει από την έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου που καταλήγει σε επτά προβλήματα και επτά συστάσεις.

Σύμφωνα με τα στοιχεία, μόνο για τα έτη 2021 – 2022, έγιναν 314.006 συμβάσεις με απευθείας ανάθεση ή με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης, με το κόστος να ανέρχεται σε σχεδόν 4,5 δισ. ευρώ.

Μετά από έλεγχο 64 δημόσιων φορέων σε δείγμα 5.073 συμβάσεων κατά το χρονικό διάστημα από 1.1.2021 έως 30.4.2022 με τη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης ή της διαδικασίας με διαπραγμάτευση, στην κορυφή των απευθείας αναθέσεων βρίσκονται τα νοσοκομεία και οι ΥΠΕ.

Ειδικότερα, στα 7 νοσοκομεία και τις 2 ΥΠΕ που ελέγχθηκαν, διαπιστώθηκε ότι οι απευθείας αναθέσεις λόγω ποσού ή κατόπιν διαπραγμάτευσης είναι το βασικό εργαλείο που χρησιμοποιείται τόσο για τις προμήθειες όσο και για τις υπηρεσίες, καθώς το ποσοστό τους επί του συνόλου των αναθέσεων των ανωτέρω φορέων ανέρχεται κατά μέσο όρο σε 84,32%.

Αυτό το ποσοστό εκτοξεύεται στο 87,88% κατά μέσο όρο εάν συνυπολογισθούν και οι συμβάσεις ήσσονος αξίας στο ποσοστό των απευθείας αναθέσεων.

Αξίζει να σημειωθεί και η διαπίστωση ότι καθώς δεν αιτιολογείται επαρκώς ο απρόβλεπτος και επείγων χαρακτήρας των αναγκών που καλύπτονται με την προσφυγή στην εν λόγω διαδικασία, «οι αναθέτοντες φορείς ταυτίζουν το «απρόβλεπτο» με το «επείγον».

Ειδικότερα, με βάση το πόρισμα οι δημόσιοι φορείς δεν προγραμματίζουν εγκαίρως και ορθολογικά την κάλυψη των αναγκών τους ενώ δεν αιτιολογείται επαρκώς ο χαρακτήρας αυτών. Αξίζει δε να σημειωθεί ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο υπογραμμίζει σε πολλές περιπτώσεις δεν καθορίζεται με σαφήνεια το αντικείμενο της σύμβασης, ο τρόπος υπολογισμού της δαπάνης ενώ δεν παρέχονται εχέγγυα διαφάνειας ως προς την επιλογή του αναδόχου.

Το πόρισμα 7 σημείων του Ελεγκτικού Συνεδρίου αναφέρει:

1. Οι δημόσιοι φορείς δεν προγραμματίζουν εγκαίρως και ορθολογικά την κάλυψη των αναγκών τους. Προσαρμόζουν τις ανάγκες τους στο όριο των απευθείας αναθέσεων καλύπτοντας αυτές αποσπασματικά και προβαίνοντας σε κατατμήσεις.
2. Δεν αιτιολογείται επαρκώς ο απρόβλεπτος και επείγων χαρακτήρας των αναγκών που καλύπτονται με προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση. Οι αναθέτοντες φορείς ταυτίζουν το «απρόβλεπτο» με το «επείγον».
3. Σημαντικά περιθώρια ενίσχυσης υφίστανται στην ουσιαστική συμμετοχή των διοικητικών υπηρεσιών του φορέα κατά τη διαδικασία που προηγείται της τελικής απόφασης ώστε να μην δημιουργούνται υπόνοιες αυθαιρεσίας και αδιαφάνειας.
4. Σε πολλές περιπτώσεις δεν καθορίζεται με σαφήνεια το αντικείμενο της σύμβασης ούτε προκύπτει ο τρόπος υπολογισμού της εκτιμώμενης δαπάνης. Δεν αποδεικνύεται προηγούμενη έρευνα αγοράς.
5. Δεν παρέχονται εχέγγυα διαφάνειας ως προς την επιλογή του αναδόχου και τον καθορισμό του τιμήματος ιδίως όταν διενεργούνται επανειλημμένες αναθέσεις στον ίδιο ανάδοχο. Δεν υφίστανται προκαθορισμένα και επομένως επαληθεύσιμα κριτήρια επιλογής όσων καλούνται να υποβάλουν προσφορά. Δεν γίνεται διαπραγμάτευση του τιμήματος. Προσφέρονται χαμηλά έως μηδενικά ποσοστά έκπτωσης. Συστήματα ηλεκτρονικής αγοράς δεν εφαρμόζονται ευρέως.
6. Το υψηλότερο ποσοστό απευθείας αναθέσεων παρατηρήθηκε στα νοσοκομεία. Μικρό ποσοστό των συμβάσεών τους ανατίθεται μέσω διαγωνιστικών διαδικασιών λόγω χρόνιων συστημικών αδυναμιών σε συνδυασμό με τις επιτακτικές ανάγκες προμήθειας φαρμάκων και λοιπών αναλωσίμων. Προσφυγή σε νομιμοποιητικές διατάξεις.
7. Οι δημόσιοι φορείς δεν διαθέτουν σύστημα αξιολόγησης των καταγγελιών και αξιοποίησης αυτών για τη βελτίωση της ακεραιότητας της διαδικασίας των απευθείας αναθέσεων.

Καταλήγοντας, το ελεγκτικό Συνέδριο προχωρά σε επτά συστάσεις:

1. Οι δημόσιοι φορείς οφείλουν να παρακολουθούν συστηματικά τα αποθέματά τους και την εκτέλεση των τρεχουσών συμβάσεων ώστε να είναι σε θέση να γνωρίζουν τις πραγματικές ανάγκες τους και να προγραμματίζουν εγκαίρως την κάλυψή τους με την κατάλληλη διαδικασία. Οφείλουν να εγκαταστήσουν σύστημα καταγραφής των αναγκών τους αξιοποιώντας και τις δυνατότητες που πλέον παρέχονται από τα πληροφοριακά συστήματα. Για πάγιες, περιοδικές και επαναλαμβανόμενες συμβάσεις, θα μπορούσε να εξετασθεί η λύση του διαγωνισμού με ορίζοντα υλοποίησης πέραν του ενός οικονομικού έτους. Θα μπορούσαν επίσης να αξιοποιηθούν τα συστήματα ηλεκτρονικών αγορών και η δυνατότητα σύναψης συμφωνιών – πλαίσιο.
2. Η προκήρυξη των διαγωνισμών πρέπει να γίνεται προ ευλόγου χρονικού διαστήματος ανάλογα με τον μέσο όρο διάρκειας αντίστοιχων διαγωνισμών στο παρελθόν, ώστε να καταλείπεται ο αναγκαίος χρόνος για την ολοκλήρωσή τους. Οι καθυστερήσεις που οφείλονταν σε δικαστικές προσφυγές πρέπει να λαμβάνονται υπόψιν
3. Να ακολουθούνται αυστηρά οι εσωτερικές διαδικασίες για την ολοκλήρωση της σύμβασης και να τηρείται ο διακριτός ρόλος κάθε οργάνου. Να ανατίθενται στο υπηρετούν προσωπικό διακριτά και συγκεκριμένα καθήκοντα κατά τρόπο ώστε να μην εμπλέκεται με όλα τα αντικείμενα εργασίας το ίδιο πρόσωπο. Γενικώς επιβάλλεται να ενσωματώνονται στο σύστημα θεσμικά αντίβαρα που να αποκλείουν την κυριαρχία επί της όλης διαδικασίας από ένα και μόνο πρόσωπο.
4. Να λαμβάνεται μέριμνα για τη διαρκή ενημέρωση και εκπαίδευση του αρμόδιου προσωπικού σε θέματα που άπτονται των δημοσίων συμβάσεων με συστηματική παρακολούθηση της νομολογίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου και έμφαση στις έννοιες του «απροβλέπτου και του επείγοντος».
5. Να καθορίζονται εκ των προτέρων σαφή και αντικειμενικά κριτήρια για την επιλογή του αναδόχου ανάλογα με τη φύση της σύμβασης και να αποδεικνύεται ότι η επιλογή έγινε βάσει των κριτηρίων αυτών.
6. Να αιτιολογείται ειδικώς η εκτιμώμενη δαπάνη της σύμβασης και να τεκμηριώνεται η προηγούμενη διενέργεια έρευνας αγοράς. Να υφίσταται διακριτή φάση διαπραγμάτευσης ως προς το τίμημα και να φυλάσσονται τα σχετικά στοιχεία.
7. Να αναπτυχθεί σύστημα ενδογενούς ελέγχου εντός του οποίου θα αξιοποιούνται και τυχόν καταγγελίες και να υιοθετηθούν οι ασφαλιστικές δικλίδες για την ακεραιότητα της διαδικασίας των απευθείας αναθέσεων, ώστε και να αξιοποιηθεί η δυνατότητα που παρέχεται από το άρθρο 4 της ΦΓ8/55081 Κανονιστικής Απόφασης της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου (Β΄ 4938/2020), για τη συνδρομή του αρμόδιου Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου σε περίπτωση εμπλοκής.