Ποιο κράτος θέλουμε, ποιο κράτος χρειαζόμαστε…

Η ΑΝΕΥΡΕΤΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ: Κρίσιμα ζητήματα και αναπάντητα ερωτήματα

Του Γιώργου Χ. Σωτηρέλη*

1. Οι περιπέτειες που έζησε η χώρα τα τελευταία χρόνια, λόγω της κρίσης και της πανδημίας,  κατέστησαν νομίζω σαφές ότι τόσο τα μείζονα οικονομικά προβλήματα όσο και πλείστες άλλες αγκυλώσεις και δυσλειτουργίες του ελληνικού κοινωνικού σχηματισμού ανάγονται, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο, σε εγγενείς  αδυναμίες και στρεβλώσεις του ελληνικού κράτους. Πρόκειται, συγκεκριμένα, για παθογένειες που το καθιστούν ανίκανο να ανταποκριθεί, έστω και στοιχειωδώς, τόσο στον διοικητικό-συντονιστικό όσο και στον πολιτικό-θεσμικό ρόλο του, ενώ ιδιαίτερα πρέπει να εξαρθεί, για την σε βάθος εξέταση αυτών των παθογενειών, η ελληνική εκδοχή της «διαπλοκής», δηλαδή της γκρίζας ζώνης μέσα στην οποία αναπτύσσονται αθέμιτες συναλλαγές μεταξύ του ελληνικού κράτους και των ιδιωτικών συμφερόντων.

Ειδικότερα:

Α. Τα πλέον αρνητικά χαρακτηριστικά του ελληνικού διοικητικού συστήματος εντοπίζονται αναμφίβολα αφ’ενός μεν στον υπερσυγκεντρωτισμό και τον ανορθολογισμό ως προς την οργάνωση και λειτουργία του, με ιδιαίτερες εκφάνσεις τον νομικισμό, την προσκόλληση στη διαδικασία και την αδιαφορία για το αποτέλεσμα, αφ’ετέρου δε, και ιδίως, στην βαθύτατα πελατειακή λογική που το διαπερνά και το καθορίζει, με αποτέλεσμα την ευνοιοκρατία στην στελέχωσή του και την μεροληψία στην δράση του.

Όλα αυτά, τα οποία είναι γνωστά και έχουν ήδη αναλυθεί επαρκώς τόσο σε πολιτικό όσο και σε επιστημονικό επίπεδο, συνθέτουν την εικόνα ενός κράτους το οποίο όχι μόνον  δεν κατάφερε, έστω και στοιχειωδώς, να αντιστοιχηθεί στις προκλήσεις των καιρών –ιδίως όπως αυτές αναδείχθηκαν στο πλαίσιο της παγκοσμιοποίησης και της ευρωπαϊκής ενοποίησης– αλλά και συνέβαλε τα μέγιστα στην οικονομική κατάρρευση, λόγω αφ’ενός μεν της πλήρους αναποτελεσματικότητας, ως προς την διαχείριση των δημόσιων υποθέσεων και την άσκηση των δημόσιων πολιτικών, αφ’ετέρου  δε της υπερδιόγκωσης των κρατικών υπηρεσιών και της υποταγής τους στον συντεχνιασμό, τη διαφθορά  και τη συναλλαγή, που μετέτρεψαν το κράτος πρόνοιας σε «κράτος μαστό», δηλαδή σε κράτος απομυζούμενο από τα πάσης φύσεως ιδιωτικά συμφέροντα.  

Β. Σε όλα αυτά, τα οποία συγκροτούν ένα εκρηκτικό μείγμα καταστροφικών ή παραλυτικών παθογενειών του ελληνικού κράτους,  πρέπει να προσθέσουμε και τα διαβόητα «διαπλεκόμενα συμφέροντα», τα οποία στη χώρα μας αποτελούν μια όλως ιδιαίτερη πηγή κακοδαιμονίας και συναλλαγής. Στο σημείο αυτό βέβαια θα μπορούσε να παρατηρήσει κανείς ότι στην πραγματικότητα, τα “διαπλεκόμενα συμφέροντα” δεν αποτελούν παρά την εγχώρια εκδοχή των ιδιωτικών κέντρων οικονομικής ισχύος, τα οποία κατά τα ανωτέρω αναπτύσσονται παγκόσμια –πρωτοστατούντων και πάλι των ΜΜΕ– στο πλαίσιο της καταθλιπτικής επικυριαρχίας της αγοράς και των μηχανισμών της. Υπό το πρίσμα δε αυτό, ευλόγως, και η θεσμική τους αντιμετώπιση θα έπρεπε να είναι ενιαία. Η άποψη αυτή, όμως, εν μέρει μόνον είναι σωστή, θα μπορούσε δε να οδηγήσει –ειδικά για την χώρα μας– σε ανελαστικές και απρόσφορες λύσεις. Και τούτο διότι η χώρα μας, όπως και ορισμένες άλλες με ισχυρή παράδοση  πελατειακών δικτύων, παρουσιάζει μια αξιοσημείωτη  ιδιαιτερότητα, που προϋποθέτει και συνεπάγεται την αναγκαιότητα συγκεκριμένων και σαφώς διατυπωμένων θεσμικών απαντήσεων, έστω και αν αυτές ορισμένες φορές φαίνεται να απαντούν στα αυτονόητα.

Και τούτο διότι τα περισσότερα από τα ιδιωτικά κέντρα οικονομικής και επικοινωνιακής ισχύος αναπτύχθηκαν εξ αρχής υπό την σκέπη, με την ενθάρρυνση και πάντως υπό την προστασία του κράτους.

Πρόκειται για το φαινόμενο που έχει  αποδοθεί εύστοχα με τον όρο “αποικιοποίηση” του δημοσίου από τα ιδιωτικά συμφέροντα και στο οποίο οφείλεται σε μεγάλο βαθμό η πλήρης ρευστότητα και ασάφεια που παρατηρείται σήμερα στην χώρα μας ανάμεσα στην δημόσια και την ιδιωτική σφαίρα και η συνακόλουθη έλλειψη των συγκεκριμένων προϋποθέσεων που θα καθιστούν απτή και διακριτή την σφαίρα του δημόσιου συμφέροντος και της δημόσιας ηθικής.

2. Εν όψει των ανωτέρω, είναι αναμφίβολο ότι η μεταρρύθμιση του κράτους ήταν και παραμένει, παρά τα κάποια σημαντικά βήματα που έγιναν στο παρελθόν, η υπ’αριθμόν ένα πρόκληση για το πολιτικό μέλλον και την προοπτική της χώρας μας στον ραγδαία μεταβαλλόμενο σημερινό κόσμο. 

Τί είναι όμως αυτή η μεταρρύθμιση και ποιος είναι ο στόχος της; Η απάντηση στο ερώτημα αυτό προϋποθέτει μια θεμελιακή προσέγγιση για το ίδιο το κράτος. Δεν μπορούμε να μιλάμε γενικά για μεταρρύθμιση αν δεν ξέρουμε τι θέλουμε να αλλάξουμε και για ποιον θα το αλλάξουμε. Το κράτος δεν είναι ούτε ουδέτερος ούτε άχρωμος μηχανισμός, που μπορεί να αλλάξει με ασκήσεις επί χάρτου. Είναι η πολιτική αποτύπωση συγκεκριμένων κοινωνικών συσχετισμών, όπως αυτοί διαμορφώνονται σε ένα βάθος χρόνου, προσδίδοντάς του συγκεκριμένη θεσμική παράδοση και συγκεκριμένη ιστορικότητα. Όποιος αγνοεί αυτά τα δεδομένα καταλήγει αναπόφευκτα σε απλουστευτικές και ανιστόρητες προσεγγίσεις, διότι αδυνατεί να κατανοήσει όχι μόνον την ισχύουσα –εν πολλοίς πελατειακή– υπερδιόγκωση του ελληνικού κράτους αλλά και τις άλλες παγιωμένες στρεβλώσεις και παθογένειές του, που συνδέονται με τις ιστορικές του καταβολές αλλά και με την παραδοσιακή ατροφία τόσο της αγοράς όσο –και ιδίως– της κοινωνίας των πολιτών, στην χώρα μας. Παράλληλα όμως αδυνατεί να κατανοήσει  και τον συγκριτικά αυξημένο ρόλο του ελληνικού κράτους, που αποτέλεσε ιστορικά όχι μόνον τον ενοποιητικό αλλά και το πλέον προωθητικό, από την σκοπιά της ανάπτυξης, μοχλό του κοινωνικού μας σχηματισμού .

Με βάση αυτά τα δεδομένα, ο προβληματισμός για την μεταρρύθμιση δεν πρέπει να περιορίζεται απλώς σε ένα σύγχρονο και αποτελεσματικό κράτος, διότι ακόμη και ένα τέτοιο κράτος μπορεί κάλλιστα να λειτουργεί σε βάρος των συμφερόντων των ευρέων λαϊκών στρωμάτων που εκπροσωπεί. Απαιτείται, παράλληλα, ένα κράτος με πλατιά δημοκρατική νομιμοποίηση –ώστε να υπηρετεί πράγματι το δημόσιο συμφέρον– αλλά και, με στοχεύσεις που θα προάγουν ισόρροπα την προσωπική ελευθερία και την κοινωνική συνοχή. 

Αυτό σημαίνει, προεχόντως, ότι πρέπει να απορριφθεί η άκριτη και παθητική προσαρμογή στα σημερινά διεθνή και ευρωπαϊκά δεδομένα, που προβάλλεται από πολλούς σαν πανάκεια. Το ελληνικό κράτος, όπως άλλωστε και κάθε εθνικό κράτος, χρειάζεται μια συνολική αναδιάταξη του θεσμικού οπλοστασίου του, ώστε να είναι σε θέση να διηθήσει με προσοχή, κριτικά και δημιουργικά, αυτά τα δεδομένα, γνωρίζοντας τι πρέπει να κρατήσει και τι να αφήσει, με κριτήριο πάντοτε τις αρχές και τις αξίες της πολιτικής και κοινωνικής δημοκρατίας.

3. Με βάση λοιπόν τον ανωτέρω προβληματισμό, μπορούμε πλέον να διατυπώσουμε κάποιες ειδικότερες  προτάσεις: 

Α. Για την αντιμετώπιση της πολλαπλής υπονόμευσής του, είτε από τις διεθνείς ιδιωτικές εξουσίες είτε από τα εγχώρια «διαπλεκόμενα» συμφέροντα, το ελληνικό κράτος οφείλει, πρώτα και πάνω απ’όλα, να επαναφέρει στο προσκήνιο την “αυτονομία της  πολιτικής”. Αυτό σημαίνει, πολύ απλά, ότι το ελληνικό κράτος, παρά την εξαιρετικά δυσμενή διεθνή συγκυρία και τα ασφυκτικά όρια που τίθενται εν όψει των τεράστιων οικονομικών προβλημάτων, δεν πρέπει να υποχωρήσει άτακτα,  υπό την πίεση των διεθνών αγορών και των ιδιωτικών εξουσιών που διερμηνεύουν τις «θελήσεις» τους, διότι έτσι προδίδει παράλληλα την θεσμική του παράδοση –που δεν είναι αμελητέα– αλλά και την ιστορική προοπτική του. Οφείλει,  αντίθετα, αφ’ενός μεν να αναδιατάξει τις δυνάμεις του, συντεταγμένα και αξιοπρεπώς,  αναγνωρίζοντας βεβαίως τις απαιτήσεις της πολιτικής και οικονομικής συγκυρίας και τις  ιδιαιτερότητες των νέων παγκόσμιων και εθνικών  δεδομένων, αφ’ετέρου δε να  φροντίσει να αναδιοργανωθεί πλήρως, ώστε να ενσωματώσει κριτικά και  δημιουργικά στην δομή και την λειτουργία του τις προϊούσες αλλαγές. Μια τέτοια θεώρηση και στάση συνεπάγεται ιδίως τα ακόλουθα:

α. Την ρητή αναοριοθέτηση, με βάση τα σημερινά δεδομένα, αλλά και  ενίσχυση της θεσμικής προστασίας (αντί της εγκατάλειψης…) των ζωτικών για την υπόσταση του εθνικού κράτους –σε τελευταία δε ανάλυση και της Δημοκρατίας– δημόσιων αγαθών και υπηρεσιών, που συγκροτούν τον “σκληρό πυρήνα του κράτους”, ώστε να αναδειχθεί συμβολικά και ουσιαστικά η ιδιαίτερη σημασία και αξία τους, που βάλλεται πανταχόθεν επιτηδείως και  πολυτρόπως…

β. Την αποτροπή, κατ’επέκτασιν, της πλήρους εμπορευματοποίησης των  δημόσιων υπηρεσιών και ιδίως της εκχώρησης νευραλγικών τομέων της  υγείας, της πρόνοιας, της παιδείας, του πολιτισμού και του αθλητισμού σε ισχυρά –και συνήθως κρατικοδίαιτα κατά τα ανωτέρω– ιδιωτικά κέντρα οικονομικής ισχύος, που φιλοδοξούν να υποκαταστήσουν, με το αζημίωτο, αρμοδιότητες που θα έπρεπε να ανήκουν αποκλειστικά, ή έστω κατά βάση, στο κράτος. 

Β. Η μεγαλύτερη βέβαια πρόκληση ήταν και παραμένει η πλήρης οργανωτική αναδιάρθρωση του κράτους, κατά τρόπο ώστε να ανταποκρίνεται πλήρως τόσο στον ρόλο του ευέλικτου και αποτελεσματικού «κράτους στρατηγείου» όσο και στην παροχή των υπηρεσιών με τις οποίες είναι επιφορτισμένο. Αυτό σημαίνει καταμερισμό έργου, μεταξύ επιτελικού σχεδιασμού και εκτέλεσης, αποκέντρωση του δεύτερου, αναβάθμιση προσωπικού και λειτουργιών με ευρηματικό τρόπο και αντιγραφειοκρατικές τομές που θα προκαλέσουν στους πολίτες την αίσθηση ότι κάτι επιτέλους κινείται.

Εν όψει των ανωτέρω, μια ολοκληρωμένη αναδιάρθρωση του διοικητικού μας συστήματος προϋποθέτει αλλά και συνεπάγεται μείζονες αλλαγές και  πολλαπλές παρακαμπτήριες οδούς (“by pass”), προκειμένου να υποκατασταθεί σταδιακά, με παράπλευρες υγιείς διοικητικές λειτουργίες, η υφιστάμενη προβληματική και αρτηριοσκληρωτική δομή.

Προς την κατεύθυνση αυτήν, ειδικότερα, απαιτείται:

α. Ο προσεκτικός διαχωρισμός, σε κάθε υπουργείο, των επιτελικών από τις εκτελεστικές αρμοδιότητες (μετά από προσεκτική χαρτογράφησή τους) και η διατήρηση στα υπουργεία μόνο των πρώτων, προκειμένου να επιτευχθεί πράγματι ο διακηρυγμένος –και απαραίτητος κατά τα ανωτέρω– στόχος για επιτελική κεντρική διοίκηση και, κατ’επέκταση, για «κράτος στρατηγείο».  

β. Η ανάθεση αυτών των επιτελικών αρμοδιοτήτων σε ολιγάριθμες διευθύνσεις, οι οποίες και θα αποτελούν στο εξής, μόνες αυτές, τον διοικητικό μηχανισμό του κάθε υπουργείου. Οι εν λόγω διευθύνσεις θα στελεχώνονται με προσωπικό υψηλών  προσόντων –και αντίστοιχων αμοιβών– που θα προσληφθεί με ανοιχτό διαγωνισμό, συνυπολογιζομένης πάντως και της διοικητικής πείρας των ήδη υπηρετούντων, στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, στελεχών. 

γ. Η μεταφορά όλων των άλλων (εκτελεστικών) αρμοδιοτήτων, σε φορείς είτε της καθ’ύλην αποκέντρωσης (δημόσιες υπηρεσίες και νομικά πρόσωπα) είτε της κατά τόπον αποκέντρωσης (δηλαδή στις νέες  διοικητικές δομές που έχουν ήδη διαμορφωθεί, με την αναδιάταξη των κρατικών περιφερειακών οργάνων) είτε της τοπικής αυτοδιοίκησης (δηλαδή στους νέους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης που έχουν δημιουργηθεί με την αναβάθμιση  των δήμων και την καθιέρωση της περιφερειακής –και της μητροπολιτικής – αυτοδιοίκησης).

δ. Η ριζική αναβάθμιση των ΚΕΠ, τόσο ως προς την στελέχωση (επίσης με ανοιχτό διαγωνισμό και με ιδιαίτερη έμφαση στην πρόσληψη ταλαντούχων νέων ανθρώπων με ιδιαίτερες γνώσεις στον χειρισμό ηλεκτρονικών μέσων) όσο και ως προς την λειτουργία, με την βαθμιαία μετατροπή τους σε ολοκληρωμένα τοπικά διοικητικά κέντρα, που θα διεκπεραιώνουν οιονεί εργολαβικά τις υποθέσεις των πολιτών.

ε. Η κατάργηση του προληπτικού συστήματος ελέγχων ως προς την παροχή διοικητικών αδειών και η αντικατάστασή του με αυστηρούς κατασταλτικούς ελέγχους –και με δρακόντειες ποινές ως προς τους συνυπογράφοντες τις σχετικές αιτήσεις (μέλη δικηγορικών συλλόγων, μέλη οικονομικού ή τεχνικού επιμελητηρίου κοκ)– προκειμένου να απεμπλακεί το διοικητικό μας σύστημα από  γραφειοκρατικές καθυστερήσεις αλλά και από σημαντικές εστίες συναλλαγής και διαφθοράς.

4. Με βάση τα ανωτέρω κριτήρια, είναι ευχερές να διαπιστώσουμε ότι κανένα κόμμα έως τώρα δεν είχε ολοκληρωμένη στρατηγική για το κράτος. Ακόμη και το ΠΑΣΟΚ, που έκανε κάποιες επί μέρους σημαντικές αλλαγές, εν τέλει δεν κατάφερε ούτε να συναρθρώσει τα επί μέρους κομμάτια του μεταρρυθμιστικού του παζλ αλλά ούτε και να ανατρέψει, εν τέλει, κατεστημένες διοικητικές νοοτροπίες και πρακτικές. 

Όσο δε για την μεταρρυθμιστική πολιτική της σημερινής κυβέρνησης, ως προς το κράτος, είναι φανερό ότι δεν αντέχει σε καμία σοβαρή κριτική. 

Εν πρώτοις, αντί να προχωρήσει συγκροτημένα και ως τάχιστα στις προεκτεθείσες αλλαγές, προκειμένου να διαμορφωθούν οι ποροϋποθέσεις υπέρβασης της κρίσης και της πανδημίας, εξάντλησε όλον τον μεταρρυθμιστικό της οίστρο σε ένα ψευδεπίγραφα «επιτελικό κράτος», το οποίο στην πραγματικότητα δεν είναι τίποτε άλλο από ένα «υπερπρωθυπουργείο». Κατέληξε δηλαδή στο να παρουσιάσει σαν μείζονα μεταρρύθμιση μια  βαριά, πολυάνθρωπη και γραφειοκρατική δομή, η οποία θεωρητικώς μεν συντονίζει –χωρίς να αλλάζει…– τα (άκρως προβληματικά) υπάρχοντα υπουργεία αλλά στην πράξη τα υποκαθιστά, υποβαθμίζοντας τον  συνταγματικά κατοχυρωμένο ρόλο της κυβέρνησης. Όσο δε για την πολυδιαφημισθείσα «καλή νομοθέτηση», όλοι οι παροικούντες την Ιερουσαλήμ γνωρίζουν ότι «άνθρακες ο θησαυρός»…  

Πομφόλυγες, όμως, αποδείχθηκαν τελικά και οι κορώνες περί της καταπολέμησης του κομματισμού στην διοίκηση. Αντί η κυβέρνηση να καταργήσει την μεγάλη πλειονότητα των θέσεων των πάσης φύσεως μετακλητών –δεδομένου ότι είναι καθαρά διοικητικές και θα έπρεπε να καλύπτονται κατόπιν διαγωνισμού…– τις πολλαπλασίασε ανερυθρίαστα (ιδίως στο «υπερπρωθυπουργείο»), αποδεικνύοντας, για μια ακόμη φορά, ότι το κυβερνών κόμμα αποτελεί μακράν την πλέον επιρρεπή στον πελατειασμό και την συναλλαγή πολιτική δύναμη…

*Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στο Πανεπιστήμιο Αθηνών